随着国家水利水电项目建设的加快，征地规模在不断扩大，失地农民的人数在不断增加，他们的生产、生活问题已经成为社会矛盾的一个焦点。双牌水淹区失地农民的现状如何？怎样进一步解决双牌水库失地农民的生存发展问题？前不久，我们调研组带着这个课题深入双牌水库淹没区几个乡进行了详细的调研，重点对江村镇、上梧江瑶族乡、塘底乡三个水淹重点乡镇和访尧村、江村村、上梧江村、马蹄村、麻滩村等四个村调查，与当地农民和乡村组干部进行交流，到县移民局、县扶贫办、县民政局、县统计局等相关单位了解情况，查阅历年档案，获得第一手资料。现形成调研报告，供领导参阅。

　　一、水淹区失地农民的基本情况和现状

　　（一）水淹区基本情况

　　双牌县位于永州中腹，总人口18.03万人，耕地总面积约10.5万亩，因山川秀美，天下无双，被誉为“镶嵌在岭北的一颗璀璨的明珠”，“ 一个天下无双的生态县”。潇水河自南向北破中蜿蜒而过，山地巨大的落差蕴藏丰富的水力资源。时任中央政治局委员的陶铸将双牌水库选址在位于潇水中游的双牌（当时属零陵县）。

　　双牌水库于1958年正式动工，1962年建成蓄水。水库设计正常水位170米，控制流域面积10330平方公里，总库容6.9亿立方米，设计灌溉农田32万亩，电站装机容量13.5万千瓦，设计年发电量6.2亿度。水库蓄水后，我县15个乡镇中的江村镇、上梧江瑶族乡、理家坪乡、塘底乡、五星岭林场、五星岭乡、泷泊镇等7个乡镇场，24个行政村，161个村民小组80%以上的稻田、50%以上的山林被淹，共淹没山林土地18239亩（其中，水田7493亩，熟土5049亩，山林5697亩）；淹没民房3677栋、33万平方米。从此，上述七个乡镇3万余人成为双牌水库移民。

　　据统计，双牌水库建成后，共移民搬迁7880户、30273人。尔后，相继建成的双牌单江水库（1976）、永州南津渡电站（1994）等，使我县尚仁里乡、平福头乡、五里牌镇又增加移民1066户、10858人，从而使双牌县10个乡镇土地被淹，失地农民总数达到了8946户、41131人。

　　库区农民失去了赖以生存的土地，含着眼泪，依依不舍，对国家建设的支持和一番对故土的热爱矛盾交织，最后选择靠后搬迁到海拔600-800米以上的高山居住。恶劣的自然和交通条件加剧了库区老百姓的贫穷落后，在国家财力困难的几十年里，他们自力更生、开荒拓土，得以生存。实在生活不下去的时候，他们才采取“上访”的方式表达他们的诉求，赴京、赴省、赴市、赴县。从1962年到1981年近20年的时间里，水淹区失地农民集体赴京上访2次、赴省上访6次、赴市上访14次。1981年以后，党和政府开始真正关心水淹区乡镇的脱贫，省、市、县、乡各级政府加大了对水淹区的关注和政策倾斜，扶贫开发政策深得民心，库区人民生存条件得到了一定的改观，双牌水淹区才得以稳定下来。但是，失去重要生产资料--土地的农民，生活水平还相当低，生存基础还相当脆弱，水淹区失地农民稳定和发展仍然是长期摆在双牌县委、县政府面前的一个重大课题。

　　（二）失地农民的生存现状

　　1、过去移民政策存在严重缺陷。1958-1962年，刚刚刮过“大跃进”、“共产风”和遭受三年特大自然灾害的中国，是没有实力、拿不出钱进行“一次性移民”搬迁安置的。当时采取的是“后靠式搬迁”的办法，没有任何补偿，政府一声号令，失地农民就卷起铺盖怀惴着对党和政府的忠诚往高山上搬。不象三峡移民那样，国家有规划、有组织、资金有保障，并能保证移民“搬得出、安得稳、能致富和长治久安” 的一次性安置方法。双牌水库移民是在特定的时代、特定的历史背景下进行的，存在很大的政策缺陷，国家没有及时帮助他们解决最基本的生产生活条件，以至长期贫困，发展停滞，给水淹区以后的发展和稳定留下了很大的工作难度和后遗症。

　　2、水淹区基础设施还相当落后。近年来，各级政府对水淹区的资金支持逐年增多，但由于水淹区生存条件恶劣，投入多、见效少，多年积蓄的问题多，基础设施还是相当落后。近几年来，随着江-尚公路、塘-上公路等乡际主干道通车和江村龙山、仙人墩两座铁索吊桥建成，水、电、路、讯等基础设施得到了一定改善，但相对来讲，还赶不上周边其他乡镇，水淹区交通依然十分不便，水淹区乡40%左右的组还没有通公路，一些农户居住在高山峻岭，依然靠“肩挑手提”生活，“隔河千里”、“隔山千里”、“看到屋走到哭”的情况就是水淹区交通的真实写照。农田水利灌溉几乎是靠天吃饭，大旱失收，小旱薄收。

　　3、人民生活水平依然十分低下。双牌水库建成，全部实行“就近后靠”安置，即失地农民直接向后山搬迁。失地农民没有及时得到政府的扶持，生产生活举步维艰，长期生活在贫困线以下。据统计，水淹区还有75%的户人平收入水平在全县人均纯收入以下水平，全县80%的贫困人口集中在水淹区，全县贫困人口3.3万人，水淹区占2.6万人；全县1.2万绝对贫困人口，水淹区将近1万人。

　　4、人地矛盾表现得极为突出。水淹区七个乡镇，在水淹前人平耕地都在1亩左右，现在人平0.3亩不足。被淹较为严重的是江村镇访尧村土地被淹1420亩，占全村土地的90%；上梧江乡上梧江村土地被淹649亩，占全村土地的87%；理家坪乡马蹄村土地被淹1749亩，占全村土地的83%；塘底乡麻滩村土地被淹843亩，占全村土地的82%。个别组农田几乎全部被淹，江村镇江村村10、11组，从人平耕地1亩，到被淹后人平耕地不足0.01亩，几乎完全失去了土地，是水淹村土地最少的组。人平耕地0.2亩以下的比较普遍。

　　5、失地农民社会保障成为焦点。失地农民“行路难、用电难、就医难、养老难、建房难、饮水难、求学难”等“七难问题”是水淹失地农民反映最为强烈的问题，水淹失地农民社会保障问题现实地摆在各级党委、政府的面前。近年来，新型农村养老保险在我县试点，国家相继出台了一系列惠民和扶持政策，双牌县委、政府采取了一系列行之有效的措施，失地农民养老难、行路难和用电难三个问题得到了一定的改观，但终究受到客观的自然条件制约，水淹区社会保障还处于落后状态。

　　水淹区失地农民是弱势群体，无论从民生的角度还是稳定的角度，水淹区的发展和稳定都是具有重大现实意义和战略意义的大事，促进水淹区失地农民的社会保障，实现水淹区的长治久安，已经引起各级党委、政府的高度重视。原永州市委书记黄天赐、张硕辅，现永州市委书记陈文浩同志先后爬山越岭深入双牌水淹区乡镇考察调研，原省委书记熊清泉，省政协主席胡彪，原永州市委书记（现云南省委书记）秦光荣，原省委副书记梅克保等和国家部委的领导都先后考察水淹区的民生和社会保障问题，水淹移民的生存发展时刻牵挂着他们的心。

　　二、解决失地农民社会保障的思考和对策

　　1、完善新型农村养老和医疗保障制度，从政策上解决失地农民养老难、治病难问题。农民失去土地这个基本生产资料后，如何实现老有所养，成为政府最关注、农民最关心的焦点问题。新型农村社会养老保险（简称新农保）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次，缴费年限15年。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助。政府补贴。国家财政对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。从试点年度起，年满60岁的农民不用缴费每月可领取55元的基本养老费。

　　2011年以来，双牌县通过多方努力抢在全省前面实行了新型农村养老保险试点工作，体现了“新型农村养老保险双牌先行，双牌农民养老保险水淹区先行”的基本思想，县、乡两级齐心合力把党和政府惠民政策落到实处，全县失地农民全部纳入了新农保体系之中。我县对水淹区失地参加养老保险给予了政策支持，从扶贫开发资金支持养老保险，这不但体现双牌县委、县政府对水淹区失地农民的重视，也是民生为本执政理念在实际工作中的具体体现。

　　医疗保险是水淹区失地农民社会保障的另一重要方面。失地农民是处于特殊环境下的“特殊群体”，因为生存环境差，且大多居住在边远山区，居住跨度大，他们往往不能象其他农村人群一样生了病可以及时享受到及时的医疗救治，很多农民一般小病不看医，大病不出门，实在不行了才不得已治疗，因此，党和政府要特别关心他们的就医问题。我认为，政府必须依托现有中心医院，尽快建立起水淹移民医疗救治网络，每年要有计划地帮助水淹区村、组建立医疗站（点），培训一批“赤脚”医生，就近安排到医疗站（点），解决水淹区农民就医难。在医疗保险方面，可以采取以下办法：对于已经由政府统一规划搬迁到城镇或者县城居住的失地农民，可按照“城乡一体化”的原则，与城镇居民医疗保险制度相衔接；对于仍然居住在边远山区的失地农民，政府应拿出一部分移民资金，统一为他们办理农村基本医疗保险和大病医疗保险，从而，让失地农民这一弱势群体过去对国家的无私奉献今天得到回报，让他们也享受到改革开放带来的实惠，以体现社会公平正义。

　　2、加强失地农民就业和再就业培训、扶持，从根本上解决失地农民生存和发展的问题。从培训入手，打好就业基础，可以采取以下培训方式：一是培训重点要放在水淹区失地农民。人力资源和社会保障部门要利用就业、职介的优势，把失地农民就业培训和职业介绍做为工作的重点，从培训名额、培训资金、培训对象、办班地点等方面向失地农民集中的乡镇倾斜。除了培训失地农民外，还可以组织失地村组的干部和骨干到发达地区短期学习，增强他们服务人民、带领农民发家致富的本领。二是征地单位要出资承担部分培训费用。鼓励双牌电站与失地农民补签《征地培训协议》，土地征用部门负责出资，人力资源和社会保障门负责组织，对被征地农民进行技术技能培训，或者提供一定数量和一定比例的就业岗位和资金，吸纳失地农民就业。三是职能部门联动支持培训。金融、移民、民政、扶贫等要创新扶贫开发的方式，把水淹区失地农民就业培训纳入扶贫开发的内容。近几年，双牌县委、县政府和职能部门创新扶贫开发方式取得较好的经验：如近几年来，双牌县金融部门和人社部门共发放小额创业货款1.5亿元，其中，扶持失地农民的小额货款占总金额的50%以上。县移局、县民政局分别从2007年、2009年开始，每年出资10万元，人平出资2000元，帮助失地农民学习汽车驾驶技术，两单位共出资50万元，为水淹区失地农民培训驾驶员170多名。 县人社部门将就业培训班的教室搬进了水淹区农民的家里，采取“小规模办班，针对性培训”等方式，培训水淹区农民，提高水淹区失地农民的致富本领，职介部门与广东、浙江等地的厂矿企业联系就业，近年来，已帮助1500名水淹失地青年找到工作。

　　落实就业资金政策，资金扶持创业。从贷款政策上，把失地农民就业贷款扶持放到突出位置，大力支持；从贷款条件上，适度放宽贷款条件和贷款额度，降低贷款门槛，让更多的失地农民能够得到及时的政策支持。

　　3、建立失地农民社会保障长效机制，从法制上为水淹区失地农民提供切实的利益保障。哪里有水库，哪里就有失地农民，哪里有用地，哪里就有失地农民。从发达地区看，占地单位对失地农民的补偿是非常高的，他们得到的比失去的高出十倍甚至几十倍，但是，中西部地区却非常低，因此，国家应从战略高度考虑，加快制订失地农民社会保障的法律法规。经过多年的实践，通过立法依法保护农民的利益，为失地农民提供社会保障，已经形成社会各界共识，这是从源头上理顺失地农民和征地单位关系的根本方法。然而，到目前为此，我国还没有建立统一的、规范性的法律法规，保障失地农民合法权益尚无法可依，这一问题已经引起了各级人大、政府的重视。建议人大从建立失地农民社会保障长效机构的现实需要出发，组织力量调研，推动和制定《失地农民社会保障条例》或者《失地农民社会保障法》，以规范征地行为，保障农民利益。

　　积极推进“以地入股”的征地补偿方式。对国家建设征用村集体土地，可以以灵活多样的方式推进“以地入股”，按照建设项目评估产生的收益，核定对农民土地的补偿金额。对商业用地征用农民的土地，在农民自愿的前提下，与被征地村组与协商，农民可以将土地做为资本入股，或者以已经批准建设用地使用权入股，村组和农民通过合同约定获得收益后再分配。允许失地农民将被征用的土地进入基础设施、公用事业和其他行业领域投资，获取长期的投资收益，解决失地农民长期的社会保障问题，减轻政府的压力和负担。

　　4、继续推进以失地乡镇为重点的扶贫开发，从政策上给水淹区注入生机和活力。水淹区的扶贫开发最关键的问题是解决“富起来”的问题，如何富，必须找准一条好的出路。近几年来，双牌县坚持“输血”和“造血”相结合，“资金扶贫”与“智力扶贫”相结合，探索了一条解决失地农民生存和发展问题的途径，但客观来讲，扶贫的效果不很理想，资金投入和产出不成正比，这其中有多方面的原因。但是，也取得了一定的经验：第一、资金扶持“输血”，基础设施不断得到改善。八十年代开始，双牌县在水淹区七个乡镇（2012年增加五星岭乡）开展扶贫，在政策、资金、干部和工作重心上予以倾斜，实行单位对口支援。自1981-2012年，省水利厅投入专项扶持资金2000多万元；1997年到2012年，移民资金投入6000多万元，项目资金投入2500万元；县直单位对口支持扶贫村3000万元。修通乡村公路45条、258公里，架通高压线176公里，修通“三面光”灌溉水渠538公里，使98%村通了电话，100%的村架通了高压电、能收看卫星电视。失地农民致富的信心高涨，基础设施、生产条件、生活水平等逐步得到改善，水淹区开始呈现生机。第二、智力培训“造血”，农民致富潜能不断挖掘出来。在生产力诸要素中，人是起决定作用的因素。解决失地农民保障问题需要钱，但也不仅仅是钱。近年来，通过相关部门和失地农民的密切配合，通过选送培训、联合办班和技术推广等形式，举办各类培训学习班近140余期，培训学员4000多人。目前，有95%的学员已利用在培训班学到的知识，投入到沿海就业，水淹区七个乡镇自发和通过职业介绍外出打工人数达到4500人。打工能人完成资本积累后，政府引导回乡创业，立足实际发展“短、平、快”的特色养殖业，着眼长远，培育持续增收产业，初步形成了水淹区农民持续稳定增收的渠道。五里村刘满林、江村村周仁全最为典型，五里村刘满林利用学到的技术走出去，回乡后创办潇湘缘生态农业开发有限公司，生产剁椒河鱼、品牌茶叶，名声在外，成为当地科技致富的带头人。江村村周仁全学会驾驶技术后，在县城创办了一所驾校，招收了10余名水淹区教员，几年来，共培训驾驶员6000余名，不仅个人走上了富裕路，还帮助其他农民学到了一技之长。第三、“二次搬迁”稳民，让农民到更广阔的天地施展才华。双牌有将近7000农民居住在崇山峻岭，有的甚至居住在水库滑坡区，生存条件恶劣且危险。县委、县政府邀请专家实地考察，经多方调查论证，决定对农民采取 “进城、靠镇、下山”安置，根据农民意愿， 采取“政府扶持一点，失地农民自己筹集一点”的办法择地搬迁。农民搬迁方式灵活多样，可以下山安置，可以靠乡（镇）安置，也可以进城安置，受到农民的热烈欢迎。1998年开始，县人民政府以双牌县城南市场开发、上梧江市场开发、江村移民建镇、理家坪市场扩改、长滩十八湾异地安置等为失地农民搬迁为载体，先在理家坪乡马蹄回水湾进行“二次搬迁”试点，采取“统一规划、分步实施、农民自愿、政府鼓励”的原则，县政府给每个搬迁户补贴1-1.5万元建房款，引导居住深山老林、滑坡危险区的失地农民搬迁到山下，到乡镇所在地或者县城建房就业，留下的土地可以自己耕种，也可以转移给不愿意搬迁的农民耕种，这一举措取得了巨大的成功。据统计，这些农民在二次搬迁前，人平收入612元，到2012年底，人平收入达到4500多元，为搬迁前的7倍多。现已将塘底乡麻滩村孙家岭组和长滩胡家岭组、上梧江砍草漯、理家坪乡马蹄11、12组和江村镇老街、唐家漯村、金滩正冲漯组、牟江等村组移民全部实行妥善安置。截止2012年，向省有关部门争取失地农民社会保障资金500余万元，完成了284户、1290人“二次搬迁”。其中进城90户404人，靠镇103户477人，下山91户409人。第四、小额贷款贴息，以创业促就业带动项目向产业化发展。双牌县人社局把水淹区农民的经济项目做为全县小额贷款贴息的重点，给予政策倾斜，先后投入小额贷款6000多万元，增殖大小种养项目780个，使近700户受到了小额贷款贴息的扶持。县人民政府从财政挤出资金185万元，支持水淹区农民造林7万亩，其中种植药材0.6万亩，并在失地水淹区乡镇新建了 “六大产业基地”：以云台山为主1万亩药材基地；以观音山为主的5万亩山苍籽基地；以江村、线口、昙花为主的0.2万亩油茶基地；以江村、车龙、麻滩、黄泥山为主的0.1万亩渔业及800口网箱养鱼基地；以波尔山羊品改及黄牛为主的养殖示范基地；以理家坪车龙村为示范的种植美国纽荷尔脐橙及金橘基地。截止2012年底，失地农民已发展山羊、肉牛等大牲畜养殖2.5万头，水面养殖0.14万亩。通过技术引导、示范带动和资金扶持等政策措施，有力地促进了水淹区产业集群。

　　5、以双牌水库秀美的山水为载体，做大做强双牌水库旅游产业，发展旅游经济。双牌最不缺的是资源，最缺的是旅游产业化；双牌潜力最大的是旅游，开发重视最不够的也是旅游。双牌旅游资源得天独厚，如果你走南闯北，回过头来一看，还是觉得双牌的山水最好，双牌的自然环境最美！双牌丰富的生态旅游资源是任何地方都无法比拟的。然而，双牌的旅游并没有名气，阳明山虽声名在外，但只可一看，多看后悔！双牌不是没有旅游景点，而是现有的景点太单一，经不得看，连不成线，包装不精，文化内涵不够，气派档次不高，与之相配套的旅游人才也极缺乏，有的景点打造得与其它地方千篇一律地雷同。

　　当城里人厌倦烦躁、梦想回归自然的时候，环境优美、空气新鲜、气候宜人的山水之中无疑是避暑休闲的好去处。双牌水库一线山水迷人，是一块尚未开发的旅游处女地，潇水两岸森林覆盖率达到了98%，且已经纳入国家生态防护林加以保护，发展旅游条件优越，可开发的旅游景点无限多，旅游产业前景十分好，《潇水两岸千层绿》曾被拍成纪录片在全国放映。

　　双牌县本身就是一张“天下无双的生态品牌”，生态环境好正是发展旅游的先决条件。我们试想：如果把双牌县城设计为双牌旅游集散中心，在县城周边打造一个“旅游乐园”，依托电视塔，森林公园，建起跨山索道和缆车，旅客就可以尽览都庞（岭）美景，这美景天下无双，无与伦比；建好浮洲园林式桥，连贯霞灯村，进而延伸旅游链，利用双牌水库气候条件，建设好水库大坝至江村镇旅游线，打造“双牌水库一日游”，沿途设吊脚楼、塘底黄泥山、瑶族风情景区、江村八景等景点，将沿岸景点连成一线，与县城、阳明山、青龙洞旅游连为一体，旅客怡情水库风光，享受神仙般的旅游之乐。

　　发展旅游的瓶颈是资金。笔者认为，可以采取引进外资、民资入股“几条腿走路”的办法，用股份制激活融资，入股建设、收益按比分红。解决资金问题也可以制订双牌旅游总体规划，设计水库“一日游”旅游航线项目书，以招商引资的方式，引进战略投资者开发水库主要景点、景区，增添旅游设施。沿途乡镇按照统一的规划、分散投入，可以自行开发一些特色小景点、小景区，收益归开发者。上梧江瑶族乡可以大张旗鼓地打造瑶族旅游文化产业，把瑶族民族文化、吊脚楼文化包装成精品展现于旅客。失地农民自己搞“农家乐”、钓鱼台，吸引县内外游客到此观光、垂钓，丰富旅游项目，让游客尽情感受库区民风淳朴，山水之美，流连忘返。通过招商引资、多层次融资，发展水库旅游，带动一方百姓，炒热水库项目，激活双牌经济，打开双牌山门，增加旅游收入，为水淹区失地农民提供更充分的社会保障。  （本文作者系双牌县人社局副局长　卿建军 ）